新版《建设工程监理规范》实施中的存疑之我见

王永军    西安普迈项目管理有限公司   710065

     （本文已在《建设监理》杂志2016年第11期发表；在全国2016建设监理创新发展交流会上作为会议资料发给每一位与会代表）

   摘要：新监理规范顺势而生，对指导监理工作具有积极意义。但有些条款不够严密，理解起来，模棱两可。有些条款与法规不尽一致，需要澄清或更正。只有准确无误的法规规范才能使执行者有底气严格履职，才能够发挥监理的真正作用。

  关键词：条文规范、歧义解读、正确理解、积极应对、确保效果

0  引言

    2013年5月13日，住建部发布了新的《建设工程监理规范》（GB/50319-2013）（以下称为“新《监理规范》”），自2014年3月1日起实施。新《监理规范》实际运用两年多以来，总体效果较好，与市场的结合比较紧密，对监理工作的指导作用较强。但不可否认的是，新《监理规范》中有些条款的规定有些模糊，有些模棱两可；有些条款与省市地方行政法规矛盾；有些条款不太符合实际情况。做为一线监理人员，遇到这方面的问题时，往往无所适从。笔者是从业多年的老监理，对此深有感触。结合多年来的监理经验与教训，总结出新《监理规范》实施过程中主要的存疑之处，提出自己的理解、应对之策及建议。

1  关于监理业务培训问题。

    新《监理规范》第2.0.7、2.0.8、2.0.9对总监理工程师、专业监理工程师、监理员的资格要求中，凡没有取得注册监理工程师资格的人员，除了工程类注册资格、职称、学历等具体要求外，统一要求须经监理业务培训方可上岗。究竟是哪些部门、哪个级别的单位组织的监理业务培训才算数？原做为过度措施的省、部级注册监理工程师等地方粮票已全部终止，目前所说的注册监理工程师无疑特指国家注册监理工程师，但实际上持国家证的人员数量与需求数量差距极大。要满足监理需要，必须在极短时间内，培训大量的符合规定的监理人员。因此，很多监理单位自行组织或参加了各种类型的监理业务培训，考试合格后发放培训证。但在建设行政主管部门（主要是质监站）检查时，有时认可，有时又不认可。做为最基层的监理单位，对此很茫然。对这一问题，建设行政主管部门可以委托监理协会，对培训事宜给出明确无误的规定。如培训的具体内容、学时、对培训教师的要求等。使大家有法可依，少走弯路，少浪费物力、人力。建议由行业协会组织编写统一培训教材。经必要的培训并考试合格后，颁发“监理业务培训证”，而不是“专业监理工程师岗位证”。仅凭几天培训是无法达到专业监理工程师岗位能力要求的。

2  关于会议纪要会签问题

    新《监理规范》第5.1.3条和第5.1.4条规定，第一次工地会议、监理例会及由项目监理机构主持召开的专题会议的会议纪要，应由项目监理机构负责整理，与会各方代表应会签。很多建设单位往往要求会议纪要按此执行，建设行政主管部门现场检查时也做同样要求。笔者认为，第一次工地例会纪要、专题会议纪要可以做此要求。但在正常情况下，一周一次的工地例会，会议纪要具有极强的时效性，必须于会议当天或次日将周例会纪要下发各相关单位，以真正起到周例会的总结、评述、纠偏、安排、协调的作用。因为要执行会签制度，与会各方势必会多多少少做些修改，一来二去，时间流逝，待各方形成共识，会签完毕时，已到了下周例会时间，甚至更晚。因此，此规定应改为：“重要的会议纪要，与会各方代表应会签”。

3  关于试验室委托问题。

    新《监理规范》第5.2.7条规定，专业监理工程师应检查施工单位为工程提供服务的试验室。顾名思义，此处试验室的委托主体单位是施工单位，但有些规定或地方条例中，却明确试验检测单位由建设单位委托。如原建设部《建设工程质量检测管理办法》规定的质量检测业务，由工程项目建设单位委托具有相应资质的检测机构进行检测，委托方与被委托方应当签订书面合同；《陕西省建设工程质量和安全生产管理条例》规定：施工人员对涉及结构安全和使用功能的试块、试件及有关材料，应当在建设单位或者工程监理单位监督下现场取样，并送建设单位委托的检测单位进行检测。《关于进一步加强建设工程质量检测管理工作的通知》陕建质发【2016】41号文要求：严格执行建设单位委托检测工作。这样问题出来了，试验检测单位是施工单位委托，还是建设单位委托？笔者根据多年实践认为，为建设工程提供专业试验、检测、专项观测的单位，必须为具有相应能力和资格的独立第三方，试验结果应是客观、科学、公正、实事求是的，不受任何施工单位经济因素的影响。因此，应在新监理规范中明确试验检测单位委托单位应为建设单位。

4  关于开工问题。

    新《监理规范》第5.1.8规定，总监理工程师应组织专业监理工程师审查施工单位报送的工程开工报审表及相关资料；同时，具备下列条件时，应由总监理工程师签署审核意见，并应报建设单位批准后，总监理工程师签发工程开工令： 设计交底和图纸会审已完成； 施工组织设计已由总监理工程师签认；施工单位现场质量、安全生产管理体系已建立，管理及施工人员已到位，施工机械具备使用条件，主要工程材料已落实；进场道路及水、电、通讯等已满足开工条件。

    按照上述规定，监理机构只要审核施工单位开工条件，具备以上开工条件时，即可报建设单位批准，下达开工令。实际情况并不是这样，建设行政主管部门核查的最主要开工前提是取得施工许可证。截止目前，尚没有与新《监理规范》中对开工条件规定的配套政策，施工许可证依然是开工的硬性条件。监理实际操作时如忽视此条，则必受建设行政主管部门的责罚。但有些建设单位，在没有取得施工许可证的情况下，却依据新《监理规范》规定，要求监理下达开工令，造成了监理工作的十分被动。因此建议：要么在新《监理规范》中，改将取得施工许可证做为开工的必要条件；要么按新《监理规范》规定，出台相应的政策或执行办法。

5  关于施工单位资格审查问题

    建设行政主管部门检查监理资料时，往往要求项目监理机构出具对所有施工单位资格审查的证明，涵盖总包单位和分包单位。现场监理人员习惯性要求总包及分包单位报送一整套的资质文件，包括：营业执照、资质证书、安全生产许可证、三体系认证、类似工程业绩等。新《监理规范》第5部分“工程质量、造价、进度控制及安全生产管理的监理工作”规定了监理对工程质量、造价、进度控制及安全生产管理工作的具体内容。第5.1.6条规定的是项目监理机构应审查施工单位报送的施工组织设计；第5.1.8条、5.2.1条、5.5.2条规定的是总监理工程师应组织专业监理工程师审查施工单位现场质量、安全生产管理体系建立健全情况，审查项目经理等专职管理人员和特种作业人员的资格，审查施工单位安全生产许可证，核查施工机械和设施的安全许可验收手续。这些是监理对施工总包单位应审查、核查的内容，却通篇没有对总包单位资格审查的要求。

    新《监理规范》5.1.10条规定，项目监理机构应在分包工程开工前，审查施工单位报送的分包单位资格报审表。分包单位资格审核应包含：营业执照、企业资质等级证书；安全生产许可文件；类似工程业绩；专职管理人员和特种作业人员的资格等基本内容。

    综上所述，按照依法治国的理念，法无授权不可为。项目监理机构审查施工单位资质时，严格把控审查原则：对总包单位，仅审查安全生产许可文件和项目经理部管理体系；对分包单位则须审查资质文件和项目经理部管理体系。

6  关于安全生产管理的监理工作

    新《监理规范》5.5.1条规定：项目监理机构应依据法律法规、工程建设强制性标准，履行建设工程安全生产管理的监理职责，并应将安全生产管理的监理工作内容、方法和措施纳入监理规划及监理实施细则。这是对建设工程项目实施过程中项目监理机构安全生产管理的最准确描述、最权威定义。新《监理规范》5.5.2条至5.5.6条规定了监理履行安全生产管理法定职责的具体工作内容。这与《建设工程安全生产管理条例》第十四条的描述基本相同。但在实践中，监理的安全责任被无限放大，建设行政主管部门不仅将“消防安全、扬尘控制、渣土外运、生活区文明卫生、沿街公益宣传广告”等不在上述规定范围内的工作一股脑儿划归监理管理，甚至要求监理对安全生产活动进行全过程旁站监理，还要检查监理填写的《安全监理旁站记录》。 有的质监站要求主体结构分部工程验收前，要项目监理机构必须编写安全评估报告。出现了安全事故，调查人员（主要由行政主管部门人员组成）首先封存调查监理资料，即使你严格按照《建设工程安全生产管理条例》第十四条、监理规范规定，履行了相关职责，也总能够找些牵强附会的问题，将监理拉进来，给予严厉处罚。他们推定的观点是：工地出了安全事故，监理不会没有责任。清华附中钢筋坍塌事故调查报告中，将施工单位项目经理部安全技术交底和安全培训教育工作不到位，也作为处理监理的罪证。这是否属于严重的随意执法？哪条法规或规范规定监理单位必须对本属于施工单位内部管理的交底和培训进行监理？

    既然新《监理规范》和相关法规清晰的界定了监理履行安全生产管理的法定职责，监理有法可依了，就希望各级行政主管部门首先尊重法规与规范。监理协会要积极发挥桥梁纽带作用，将一线监理实情向上反映，力争改变偏颇执法、想象执法、随意执法的现象，不能够徒有“监理娘家人”的虚名。

7    关于附表的使用问题

    新《监理规范》对ABC三类表格做了适当调整，应该说与法律法规和规范的变化是相适应的。如“表B.0.1 施工组织设计/（专项）施工方案报审表”中增加了建设单位审批意见栏，对超过一定规模的危险性较大分部分项工程专项施工方案要求建设单位签署审批意见，这也强化了建设单位对重大危险源、重大安全方案的监控职责。但有些表格的变化有些不尽合理。

7.1    监理通知单

    老监理规范对应的表格为《监理工程师通知单》，表格下方有“本通知单需要/不需要回复”一栏。监理可以根据监理工程师通知单所提问题的严重程度，选择是否需要回复。但新《监理规范》取消该栏后，似乎所有的通知单均需回复。建设行政主管部门检查时也据此要求，哪怕有一份通知单未予回复，即认为不符合要求。实际上，有些通知单是没必要回复的，仅是监理工程师对施工单位就某一事件存在问题的提醒，施工单位有时限于时间、资金、人员等原因，无法及时回复。因此，笔者建议：在新《监理规范》A.0.3表中仍保留 “需要/不需要回复”栏。

7.2  关于表格中总监盖章问题

    新《监理规范》附表中，需要总监理工程师签字盖章的共18个表格，其中注明总监理工程师签字、加盖执业印章的10个，强调了总监理工程师的职业资格。但对施工单位项目经理却没有一处要求加盖执业印章。这是否意味着可以弱化做为建设项目最主要责任主体单位的项目经理的职业资格。因此，笔者建议：应规定施工单位项目经理也要加盖本人执业印章。

8  结语

    所谓《规范》，顾名思义是指规定行业从业人员工作行为的约束性范例文件，应具有公平性、确定性、唯一性的特性，不应出现多重解释、模棱两可。监理协会应积极沟通政府主管部门，加大宣贯与解释力度，对新《监理规范》实施过程中，发现和修改与现行规定相矛盾或不适宜之处，需要根据对新《监理规范》的反馈意见进行动态完善，以期起到切实可行地指导监理人员工作，规范工程建设行为的作用。

收稿日期：2016-9-26

作者简介：王永军，高级工程师，注册监理工程师、一级建造师、造价工程师，西安普迈项目管理有限公司副总经理。

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